PROYECTOS DE LEY Nos. 1784/96-CR, 2332/96-CR Y 3113/97-CR, REFERIDOS A LA LEY GENERAL DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD

DICTAMEN EN MINORIA

Congresista Roger Guerra García

Señor Presidente:

DICTAMEN DE LOS PROYECTOS

Han venido a la Comisión de Salud, Población y Familia, los Proyectos de Ley Nos. 1784/96-CR, presentado por los Congresistas Diez Canseco Cisneros, Guerra-García Cueva, Fernández Baca, Gamarra Olivares, Mohme Llona y Ferrero Costa; 2332/96-CR, presentado por los Congresistas Velit Núñez, Salazar Vargas, Vílchez Malpica, Rodas Díaz, Ezquerra Cáceres, Núñez Román, Espinoza Mattos, Ciccia Vásquez y Bartra Gonzáles; y 3113/97-CR, presentado por la Congresista Chávez Cossio; referidos a la Ley General de la Persona con Discapacidad.

Sobre el particular, es pertinente acotar lo siguiente:

1.- El Proyecto No. 475/95-CR fue presentado el 16 de Octubre de 1995. Posteriormente, por decisión de la Mesa Directiva fue enviado al archivo el 01 de Agosto de 1996, y luego fue reactualizado el 09 de Setiembre de 1996, con el número 1784/96-CR. Es decir, existe un proyecto de Ley General de la Persona con Discapacidad desde hace dos años y medio, y recién se está dictaminando ahora, lo cual revela la poca voluntad, por parte de la bancada oficialista en la Comisión de Salud, Población y Familia, para legislar sobre un tema tan importante.

2.- El dictamen oficialista no cumple con lo dispuesto en el Reglamento del Congreso, el cual establece, en su artículo 70o, que: "Los dictámenes son los documentos que contienen una exposición documentada, precisa y clara de los estudios que realizan las Comisiones sobre las proposiciones de ley y resolución legislativa que son sometidas a su conocimiento, además de las conclusiones y recomendaciones derivadas de dicho estudio". Se ha señalado en el dictamen que existen varias opiniones de diversos organismos, las cuales ni siquiera están listadas, ni menos aún se ha establecido cuáles opiniones son pertinentes, a criterio de la comisión, para la discusión de este proyecto, ni cuáles de los aportes remitidos se han recogido y cuáles se han desechado, así como las razones de este tipo de decisiones.

Asimismo, el dictamen oficialista ha hecho una opción entre los tres proyectos presentados. Sin embargo, no se explica por qué lo ha hecho, ni cuáles son las razones legales y técnicas que explican esta decisión. Es necesario explicar por qué la Comisión ha optado por los proyectos 2332/96-CR y 3113/97-CR y desechado el proyecto 1784/96-CR.

3.- El dictamen no ha hecho una evaluación de la situación actual de los discapacitados. No tiene información estadística (ni siquiera la del INEI que es considerada insuficiente) respecto de la cantidad de personas con discapacidad que existen en nuestro país, ni de las discapacidades existentes. Tampoco se ha informado respecto de las políticas desarrolladas por el Estado ni el efecto, positivo o negativo, que éstas han tenido sobre la problemática de las personas con discapacidad. Sobre el particular podemos señalar como ejemplo el hecho que la Comisión Nacional de Integración del Impedido (CONAII), a pesar de ser una persona jurídica de derecho público interno, dependiente del Sector Presidencia del Consejo de Ministros, no recibía presupuesto, a pesar de que su Reglamento señalaba que eran recursos del CONAII "los montos que se consignan anualmente en el Presupuesto General de la República".

Tampoco se ha hecho una evaluación respecto del cumplimiento de los compromisos contraidos por el Estado frente a la comunidad internacional, en lo referido a atención a las personas con discapacidad, materia que detallaremos más adelante.

Esta evaluación de la política del Estado respecto de las personas con discapacidad es importante para determinar cuáles son los cambios que se deben hacer respecto de estas políticas, cuáles serían las fuentes de financiamiento de los mismos, y a qué resultados se espera llegar con estas modificaciones. Nada de ello está planteado en el dictamen.

Igualmente importante hubiera sido un estudio de la legislación comparada sobre este tema, como la Ley chilena No. 19.284, promulgada en Enero de 1994, la Ley sobre discapacidades, aprobada en Ecuador en 1992, o la Ley para la Integración de Personas Discapacitadas, aprobada en Venezuela, en Agosto de 1993. El dictamen ha obviado esta comparación.

En conclusión, el dictamen oficialista resulta insuficiente como documento sustentatorio de una ley tan importante como la dirigida a las personas con discapacidad.

4.- El mandato del artículo 7o de la Constitución señala que: "La persona incapacitada para velar por sí misma a causa de una deficiencia física o mental tiene derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad". El dictamen contiene normas de atención, pero no específica el régimen legal de protección, readaptación y seguridad al que constitucionalmente tienen derecho las personas con discapacidad. Ello constituye una seria omisión del dictamen que es necesario corregir.

5.- El dictamen incurre en afirmaciones que requieren una fundamentación adecuada, mas no lo hace. Un ejemplo de ello es el artículo 4o de su propuesta legislativa que señala: "La familia tiene una labor esencial de responsabilidad en el logro de las acciones y objetivos establecidos en esta Ley". ¨Qué significa y qué efecto práctico tiene esta afirmación? En todo caso no parece muy congruente con la Constitución Política del Estado, pues ésta señala en su artículo 9o que: "El Estado determina la política nacional de salud. El Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicación. Es responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y descentralizada para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud" y en su artículo 118o señala que: "Corresponde al Presidente de la República: Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales".

Por ello es necesario que afirmaciones como la comentada se fundamenten para que no se entienda que estamos frente a un abandono de las funciones del Estado en materia de salud, lo que causaría un perjuicio a las personas con discapacidad.

6.- Más grave aún es la propuesta contenida en la Cuarta Disposición Especial del dictamen, la cual señala que: "Los Convenios Internacionales suscritos por el Perú sobre derechos y obligaciones en favor de las personas con discapacidad, se aplican en concordancia con la presente ley y su Reglamento".

Sobre el particular, el artículo 55o de la Constitución Política del Estado señala que: "Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional". Esto quiere decir que, de acuerdo a nuestro ordenamiento constitucional, son las leyes peruanas las que se aplican en concordancia con los tratados, no al revés, como pretende el dictamen oficialista.

Ello es así porque los tratados constituyen compromisos del Estado con la comunidad internacional, por lo que para su implementación se adoptan criterios de común acuerdo entre los suscriptores. Esta calidad de instrumentos internacionales hace que los tratados no puedan ser desconocidos, de manera unilateral, o aplicados según el criterio del país suscriptor, pues ello podría acarrear una serie de sanciones.

También es necesario señalar que este asunto está referido a derechos humanos, que tanto sensibilizan a la opinión pública, nacional e internacional, y sobre los cuales, en materia de tratados, la Constitución Política del Estado establece un procedimiento para su ratificación y vigencia, contenido en su artículo 56o. Por lo cual, la propuesta contenida en la Segunda Disposición Especial del dictamen no sólo deviene en inconstitucional, sino que significaría un retroceso en nuestra política exterior.

7.- Acerca de los compromisos internacionales del Estado, es pertinente señalar que el Estado suscribió, en 1992, la "Declaración de Cartagena de Indias sobre políticas integrales para personas con discapacidad en el área iberoamericana". Citamos un párrafo de este documento internacional que puede ser ilustrativo: "Las políticas de atención integral a las personas con discapacidad deberán contemplar, por tanto, los aspectos de prevención sanitaria y social y la educación para la salud, la detección y atención temprana, el diagnóstico y valoración de las situaciones de discapacidad; la atención de la salud; la educación; la habilitación y rehabilitación médico- funcional; la habilitación y rehabilitación profesional, incluyendo la inserción laboral, y la inserción y rehabilitación social, comprendiendo la protección económica, la mejora de la accesibilidad física del entorno y la eliminación de las barreras arquitectónicas y de comunicación, la disponibilidad de transporte adecuado, las prestaciones técnicas y el acceso al deporte, la cultura y el ocio, con el objetivo final de lograr la participación social plena y la vida independiente de las personas con discapacidades, en un contexto de normalización e integración".

Este es el compromiso contraído por el Estado, hace seis años frente a la comunidad internacional, y cuyo cumplimiento, se supone, será desarrollado en esta ley. Sin embargo, existe, como es posible apreciar, una diferencia abismal entre la "Declaración de Cartagena de Indias" y la propuesta de ley que presenta la bancada oficialista, lo cual revelaría poca voluntad para cumplir nuestros compromisos internacionales o un desconocimiento de éstos y de los efectos que tienen sobre nuestro ordenamiento jurídico.

8.- La "Declaración de Cartagena de Indias" contiene detalles importantes sobre un aspecto que el dictamen oficialista ha tratado de manera tangencial: la educación para las personas con discapacidad.

Se señala en dicha "Declaración" que: "Todas las personas discapacitadas, sea cual sea la naturaleza o el grado de su discapacidad, tienen el derecho a recibir una educación apropiada y gratuita, adaptada a sus necesidades especiales. La educación debe permitir a la persona discapacitada alcanzar un nivel de desarrollo personal lo más elevado posible ... La educación deberá orientarse a que las personas con discapacidad consigan, en la medida en que sea posible, su independencia económica, y contribuyan al desarrollo económico de su país ... El contacto entre niños y jóvenes con y sin discapacidades es un poderosos estímulo para su integración. Por ello, la educación de los niños y jóvenes con discapacidad debe desarrollarse, en tanto sea posible, en un medio escolar normal, contando con la posibilidad de acceder a los recursos terapéuticos y de aplicar las técnicas educativas especiales necesarias para atender sus necesidades particulares. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que tratar de educar a los niños y jóvenes discapacitados en una escuela normal sin contar con los recursos de apoyo necesarios puede disminuir sus oportunidades de desarrollo personal, y que la opción por la escuela común o la escuela especial ha de hacerse teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada caso, y en particular el tipo y grado de discapacidad".

Este compromiso del Estado no encuentra correlato en el dictamen oficialista, el cual, en su artículo 20o, reduce el tema educativo a un asunto de no discriminación de las personas con discapacidad en la admisión al centro educativo y olvida lo esencial: no discriminar sin dar al mismo tiempo, la posibilidad de equiparar oportunidades constituye una política carente de sentido respecto de las personas con discapacidad. Adicionalmente, el dictamen no menciona a la educación especial ni a las medidas promocionales para su normal desarrollo. En esas condiciones constituye un retroceso respecto de la política educativa vigente, y un desconocimiento de los compromisos internacionales contraídos por el Estado.

9.- El dictamen no ha planteado una política promocional a favor de las personas con discapacidad. No se han fijado estímulos, de tipo administrativo, tributario o de cualquier otra índole, para la creación de las empresas promocionales para personas con discapacidad, como lo propone el Proyecto No. 1784/96-CR, lo cual es una supresión que no tiene explicación alguna.

También es necesario señalar que en los casos en que el dictamen plantea medidas promocionales, no establece las sanciones aplicables en caso de que éstas se incumplan.

10.- Es necesario que la política respecto de las personas con discapacidad se inscriba dentro de los planes que tiene el Estado para los diferentes sectores. Ello debe apuntar a dar respuesta a diversas preguntas como:

a) ¨cuál es el régimen legal de protección, readaptación y seguridad que beneficiará, de acuerdo a la Constitución, a las personas con discapacidad?

b) ¨cómo se establece un régimen de promoción a favor de las personas y entidades que favorezcan la integración social de las personas con discapacidad?

c) ¨integración social de la persona con discapacidad es lo mismo que no discriminación?

d) ¨cómo se atenderá a las personas con discapacidad que no tienen recursos suficientes, ni acceso a la seguridad social, para atender sus necesidades?

e) ¨cuál será la atención que brindará el Estado a la educación especial?

f) las políticas de capacitación laboral que desarrolla el gobierno solo benefician a aquellas personas que tienen empleo, ¨se ha medido el efecto que puede tener este tipo de políticas respecto de personas con discapacidad que están desempleadas?

11.- Por último, es pertinente señalar que no se ha establecido un glosario de términos, ni definiciones legales que eviten problemas al momento de implementarse las propuestas previstas en esta ley. En otras palabras, es necesario establecer qué entiende la ley por prevención, readaptación, rehabilitación, equiparación de oportunidades, garantía efectiva de los derechos civiles, económicos y sociales, integración social, y otros términos y categorías que pretende aplicar en la política del Estado a favor de las personas con discapacidad.

Sobre el particular, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha establecido una serie de definiciones que son pertinentes y que sería conveniente adoptar, habida cuenta que esta ley es la aplicación de compromisos internacionales contraídos por el Estado.

Por todo ello, soy de la opinión que, de acuerdo a lo establecido en el inciso e) del artículo 70o del Reglamento del Congreso, SE DEVUELVA LOS DICTAMENES PRESENTADOS A LA COMISION CORRESPONDIENTE Y SE OTORGUE UN NUEVO PLAZO PARA EXPEDIR DICTAMEN EN LOS PROYECTOS ANTES MENCIONADOS.

Salvo mejor parecer.